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理论撷英
 
上海检察改革的实践探索
 
日期:2018-12-15    作者:上海市人民检察院课题组
       深化司法体制改革是党的十八届三中、四中全会的重要决定,是党中央推进依法治国的重大战略决策,是我国司法史上最重大、最深刻、最全面的一场改革,更是新中国几代司法人期盼已久的梦想。上海作为全国深化司法体制改革先行先试的地区,《试点工作方案》最先获得中央正式批准。上海检察机关作为率先开展检察改革试点工作单位,在市委、高检院和市委政法委的坚强领导下,坚持司法体制改革的正确政治方向,坚持以提高司法公信力为根本尺度,坚持符合国情和遵循司法规律相结合,坚持问题导向,在实行检察官员额和检察人员分类管理、完善司法责任制、健全检察人员职业保障制度以及实行省以下检察院人财物统一管理等一系列涉及深层次体制问题上深入实践,大胆探索,采取切实有效措施,稳步推进改革试点工作,取得了阶段性成果,主要体现在以下十个方面:

一、实行检察官员额制度

严格限制检察官员额是世界各国的通常做法,是建设一支高素质检察官队伍的前提。目前,上海检察机关检察员1738人,助理检察员1146人,合计2884人,而在业务部门的检察员1411人,助理检察员940人,共计2351人。近20%检察官不在业务部门,业务部门的检察官也有相当一部分未直接从事执法办案工作。在实行员额制后,上海检察机关员额将调整为编制数的33%,检察官总数不超过1850,而现有检察员、助理检察员占比已达51.5%,较法院审判员、助理审判员比例高11%。根据中央要求,在遴选检察官时,要严格标准、择优录取、宁缺毋滥、逐步增补,避免“一步到位”用尽员额,防止遴选中“论资排辈”、迁就照顾,真正使业务水平高、司法经验丰富、能独立办案的人在员额内。为此,采取以下做法:

一是积极稳妥推进工作,确保检察工作不受影响,队伍思想稳定。从实际情况来看,全市检察员平均年龄为46周岁,99%具有大学本科以上学历,81%在业务部门,队伍的整体素质比较好。为确保改革平稳过渡,依法确认检察员、助理检察员的法律身份,但在分类上将助理检察员分类为检察官助理,在过渡期内助理检察员仍可在检察长授权下办案,逐步择优遴选为检察官。四个试点院共319名检察员中建议确认入额271名,占85%,符合上海检察工作实际。

二是将已经符合条件的助理检察员遴选入检察官。四个试点院在首批纳入员额管理的检察官中,有37名助理检察员被建议遴选为员额管理的检察官,占助理检察员人数的14%,占符合晋升检察员条件助理检察员人数的63.8%,占建议入额检察官人数的12%

三是严格将检察官配置在司法业务岗位上。目前四个试点院检察官主要配置在各级检察院批捕、起诉、反贪、反渎和法律监督部门的办案岗位,占建议入额检察官的72.3%;案件管理、控告申诉、预防等其他业务部门的检察官配备从严控制,占建议入额检察官的17%。办公室、政治部等行政综合部门不配备检察官,即使业务部门的综合业务岗位也不配备检察官。

目前,四个试点院首批建议确认或遴选入额检察官共308名,占队伍编制总数的29.9%,均在业务部门工作,实现了员额控制和岗位配置目标;上述人员均具有大学以上学历,其中,硕博士学位人员为118人,占38.3%;平均年龄44.7岁;曾获全国或市级以上业务能手称号的70人,占23%;检察官队伍结构进一步优化。

二、积极稳妥推进分类管理改革

分类管理是此次司法体制改革的重点和切入点。分类管理不仅要实现科学平稳分类,使现有人员各得其所,各安其位,更应着眼于建设一支高素质的检察官队伍。试点工作中,上海三类人员比例分别为队伍编制总数的33%52%15%。在试点改革中,一是要为助理检察员提供良好的职业预期。全市助理检察员有1146名,全日制大学以上学历占77%,硕士以上占56%,不少已成为业务骨干,是检察官队伍的新生代。根据检察官员额规定,全市可配备检察官1849人,目前检察员1738人,其中初步框算有180人不能入额,五年中检察官自然退休466人,共将出现757名检察官的空额。除去预留的100名左右员额,在五年中可从已经任命的助理检察员中遴选检察官660人左右,占助理检察员总数的58%,与近五年晋升检察员的数量大致相当,平均每年可晋升130人左右。

二是书记员统一由辅助文员担任,实行等级制。从2011年上海检察机关开始招收辅助文员,现共有300名,平均年龄27.5岁,大学本科以上文化程度的占82%,实际使用效果良好;分类管理后,以辅助文员为主体的书记员将逐步配备至1200名左右,并按照检察辅助人员实行等级制管理,相应的待遇进一步提高,以建立一支职业化的稳定的书记员队伍。

三是对“新人”严格分类管理。从2015年开始严格实行分类招录、分类管理,司法行政人员按普通公务员招录,检察官助理从法学院毕业并取得《法律职业资格证书》的人员中招录,新招录的司法行政人员不得转任检察官助理和检察官,今后司法行政人员与检察官助理、检察官之间不再流动,确保各分类部门的职业化和专业化。

三、严格落实检察官办案责任制

落实检察官办案责任制是改革的核心,只有落实检察官司法办案的主体地位,才能遵循司法规律,培养一批高素质的检察官。落实办案责任制的前提是权责明晰,上海检察机关在试点改革之初即制定《关于检察官办案职权的指导意见(试行)》,形成检察官权力清单;除应当由检察长或者检察委员会依法行使决定不批捕、不起诉、撤回起诉等17项职权外,明确授权主任检察官或检察官行使;同时区分检察长与检委会、检察长与副检察长的职权边界,明确检察长具有改变检察官的决定、更换承办检察官的权力;主任检察官行使案件审核权,但不得改变检察官的决定;业务部门负责人从事政务和业务管理,不再具有审批权。

其次是厘清检察官、检察助理与书记员的职责,明确检察权必须由检察官行使,将讯问犯罪嫌疑人、被告人,出席法庭等9项职责,规定由检察官直接行使;规定检察官助理协助检察官从事法律业务,承担审阅案卷、取证接待和制作文书、报告等9项职责;明确书记员应当承担案件记录、收转、登记、文书送达等5项职责;赋予检察官对助理、书记员的考核评价职能,突出检察官在办案中的主体地位;建立检察官的岗位说明书制度,对不同岗位检察官定岗定责,明确办案数量、质量、工作要求和职业标准,作为检察官业务考核的依据。

三是进一步落实办案责任。按照“谁办案谁负责、谁决定谁承担责任”原则,健全办案归责制度,明确6种不同情形下的办案责任承担;同时,区分法律的理解差异与办案差错,规定了免予追究的情形。建立个案评鉴制度,对于案件被宣告无罪的、国家赔偿、被认为冤、假案的等8种情形,组织开展个案评鉴,决定是否应当追究检察官责任。

从四个试点院情况看,2014年由检委会讨论决定的案件数量同比明显下降,平均降幅达57.5%;主任检察官、检察官自行决定的案件比重上升,其中以徐汇区院为例,侦查监督案件,占比上升至78.19%,提升16.47%;公诉案件占比由达93.99%,提升2.01%办案效率相应提高,以闵行区院为例,该院公诉部门在2014年受案同比增长22.7%的情况下,平均审结天数同比缩短4.8天,且均未发现重大办案质量问题。

四、深入探索主任检察官制度

探索建立具有检察特点的办案组织,对于有效组织办案、实行专业分工具有重大意义。2011年起,上海检察机关开始探索主任检察官制度,现已初步形成体系,

一是明确主任检察官的定位。主任检察官应既是检察机关资深优秀检察官的代表,又是检察办案组织的组织者、管理者,在检察长授权范围内,依法独立行使检察办案权和案件管理权等相关职权。

二是严格主任检察官的选拔。主任检察官应严格掌握质量和标准,从具有10年以上检察工作经历或具有市级以上“三优一能”等业务能手称号的检察员中择优选任,原则上按检察官总数的三分之一配备。

三是明确主任检察官办案组的人员配备。主任检察官办案组通常由1名主任检察官、2名以上检察官及若干辅助人员组成。

四是探索在不同部门实行不同的责任制模式。根据检察工作的不同特点和司法规律,在侦监、公诉等刑检部门实行检察官负责制。在反贪、反渎、预防部门实行主任检察官负责制,以符合自侦部门侦查一体化和团队作战的要求。

五是实行主任检察官办案组专业化分工。在批捕部门,实行分片区和专业化相结合;在公诉部门,一方面将金融(知识产权)、未成年人犯罪、职务犯罪、简易程序案件等归入专业办案组;另一方面将普通案件采用填谷式的分案方式,共同办理。既解决了专业分工,又保证了检察官办案的均衡化。在反贪和法律监督部门,也探索设立专业化的办案组。

截至目前,试点主任检察官制度的七个院共任命主任检察官263名;其中,闵行区院任命26名主任检察官中,具有市级以上业务能手称号的占50%,形成了一支高素质的检察官领军队伍。

五、加强检察官队伍管理

加速培养一支职业化、高素质的检察官队伍是改革的重要目标,也是实现司法公正的重要保障。为加强检察官队伍管理,主要做法有:

一是设立检察官管理办公室,与检察官遴选办公室合署办公,作为对检察官日常管理机构,将检察官管理纳入制度化轨道。

二是完善检察官执法档案,建立科学评价体系。建立检察官执法档案,全面记录和动态反映检察官办案数量、质量、效果、职业操守、接受培训、研修成果等,作为检察官等级晋升、奖惩的重要依据。针对检察机关职能岗位多样性强、可比性差的特点,采用对同类案件明确数量、质量等基本工作指标和工作要求,在特殊岗位用岗位说明书的办法一岗一明确工作责任和要求。同时,将检察官办理大案、要案、学习培训、研修成果作为评价指标,将同行评价、社会评价、职业操守、职业道德的关注放到更加重要的位置,以提高检察官的职业素养。

三是实行检察官研修制度。为了增强检察官学习、研修的能力,提高检察官综合素质,调整研究室职能,由研究室组织检察官定期研修,实行五年一次的离岗研修制度,检察官针对实践中的重要问题开展实务研究,研究成果纳入检察官能力和实绩考核的内容。

四是严格检察官的从业要求。配合政法委制订检察官、法官从严管理的规定,制定了《上海检察机关检察官从业行为规范》(试行),从业要求和从业禁止两大方面,对检察官规范从业行为提出了20项严格要求,除在执法办案中要做到客观公正、保障人权、廉洁履职等外,明确检察官不得接受利益输送、禁止私下接触案件关系人等,对检察官职务内、外以及离任后的行为进行全面约束;同时,对检察官的配偶、子女在本市从事律师等特定业务的,应选择一方退出,进一步严格检察官任职回避。

六、完善监督制约机制

落实检察官办案责任制后,检察机关传统的管理模式将被打破,必须建立在检察官依法独立行使检察权前提下有效的监督制约机制。主要措施是:

一是发挥检察长和检委会的监督作用。试点改革中,进一步明确了检察长指挥监督、职务收取和职务移转权,检察长可通过检查案件、决定案件、将案件移交其他检察官办理、将重大有争议的案件提交检委会讨论,实现对检察官办案监督;同时,检委会重点解决准确适用法律问题,决定抗诉以及一类问题监督等重大事项。

二是完善办案组织内部的监督制约机制。在刑检部门,实行检察官负责制后,承办检察官在对外作出案件处理决定前必须报主任检察官进行审核,主任检察官审核应书面明示。主任检察官虽无权改变承办检察官意见,但有权提交检察长决定。

三是进一步加强案件办理的流程管控。实行检察办案权与流程监督权相分离,由案件管理部门对办案流程的全面监督,配备专职的流程记录员,负责对办案数量、质量、效率、效果等进行客观记录;加强对重点案件质量评查,对自侦案件不起诉或撤案的、捕后不诉、影响定性或跨幅度量刑的诉判差异等11类案件每案必查。

四是加强外部监督制约。在检察机关程序终结的案件、羁押必要性审查、决定不起诉和决定不提起抗诉的案件,以及一些重大疑难复杂、社会关注高的案件,实行公开听证和公开宣告处理结果;依托集成受理举报投诉、信息查询、文书公开等功能的12309检察服务平台,深化检务公开,接受人民群众监督;开展司法公信力测评,完善人民群众评议制度,吸收社会各界代表参与重大检察工作,充分听取参评代表的意见建议。

七、进行“扁平化”的内设机构设置

内设机构整合的重要目的之一,促进办案组织的专业化和扁平化。在整合过程中,既要解决司法行政化,又不能削弱行政管理;要精简机构,又要兼顾上下左右对应和工作联系;要改革创新,又要继承和发扬检察机关长期形成的制度优势和管理经验;要上下对应统一,但不要一刀切,保留地方特色。

根据上述原则,在设立三分院时将原铁检分院内设机构整合为12个内设机构。其中,新设立综合办公室,主要行使原办公室、后勤职能。设立新的反贪局,主要履行原反贪、反渎和预防职能。新设立刑事执行检察处,主要履行原监所、社区检察职能。新设立综合业务处,主要履行原法警、案管、研究、技术职能。新设立知识产权检察处,履行对知识产权民商事案件的检察职能。将原民行处分设为民事检察处和行政检察处。保留政治部、侦监处、公诉处、控申处、纪检监察部门的设置。

今后,根据检察机关法律监督、刑事检察、反贪三大职能,准备将检察机关业务机构进一步整合为诉讼监督部、反贪局、批捕处、公诉处、金融处、未检处和综合业务部等7个部门,政治部、办公室、纪检监察、行装处等司法行政部门设置不变。

八、设立检察官遴选(惩戒)委员会及其工作办公室

市遴选(惩戒)委员会由市委政法委牵头成立,由政法委、组织部门、纪检部门、高级法院、市检察院以及法学界等15名社会知名人士组成,由1名德高望重的社会人士担任遴选委员会主任。市检察院成立检察官遴选(惩戒)工作办公室作为遴选委员会的常设机构,主要职责是定期组织实施检察官遴选工作,组织实施检察官等级评定、晋升、考核等,评查当事检察官所涉及的案件质量,协助有关部门查办检察官违法违纪行为等。检察官人选在市检察院检察官遴选(惩戒)工作办公室遴选后差额报市遴选(惩戒)委员会审查,在市遴选(惩戒)委员会审查后提出任命建议,最后由市检察院党组讨论决定后统一提名,按程序分级任免。同时,还在市检察院政治部设立检察官管理常设机构,配备专门人员负责检察官遴选有关日常工作;检察官惩戒有关日常工作由市检察院监察部门负责。分院及各区县院也将专门成立遴选(惩戒)工作办公室,主要负责本院检察官的遴选、考核及日常管理。

首批建议遴选入额的助理检察员,即按照1.21比例,在市检察官遴选委员会对44名候选人面试后产生。

九、深入探索检察人财物统一管理制度

实现省以下人财物统一管理是此次司法体制改革的重要内容,是确保在党的领导下独立公正行使检察权的重大探索。多年来的人事管理探索已为检察人员统一管理打下了实践基础。主要的改革部署包括:

一是市院继续行使对全市各级院领导班子人员提名权。市院党组从2001年起就已经行使对区县院党组正副书记、正副检察长的提名权,今后计划对区县院纪检组长、政治部主任、反贪局正副局长进行提名,然后按照干部管理权限和程序依法任免。

二是分步实施全市检察人员统一招录制度。从2015年市院已经加强对全市检察机关招录计划、检察官员额的审查等,具体招录工作仍主要由区县公务员局和区县院共同实施。从2016年起,将由市院统一实施全市检察各类人员的招录工作。

三是建立经费资产市级统一管理机制。根据区县院机构人员管理体制的调整,将各区县院作为市级预算单位,由市级财政统一管理,全部资产由区县划转市相关部门统一管理,各类经费按2013年底水平由区县划转市财政。今后检察院经费的增长部分、基础设施建设投资项目,由市级财政保障,市院协助管理。

十、完善检察官依法履职的职业保障体系

健全检察人员职业保障对于确保检察人员公正执法、廉洁自律和崇高社会地位具有重要意义。试点改革的主要部署包括:

一是检察官职务等级行政级别分离。除检察长等部分领导干部同时具有行政职级外,其余检察官均不再对应行政职级。改革后,基层院的检察官不再受行政职数的限制,按检察官序列晋升。其中,基层院的检察官均可晋升至三级高级检察官,少数可晋升至二级高级检察官;市检察院、检察分院的检察官一般可选升至二级高级检察官,少数可晋升至一级高级检察官,以此为检察官提供稳定的职业预期,使其在安心在基层和办案岗位工作。

二是建立检察官专业职务序列及配套薪酬制度。按照检察官四等十二级的序列,建立检察官单独序列的工资制度,今后检察官等级晋升即可享受对应的薪酬待遇。按照薪酬改革方案,检察官薪酬将较目前有大幅增加,检察官退休后的待遇将得到进一步保障;将建立检察官薪酬与社会平均工资收入同步增长机制。此外,检察辅助人员薪酬也将适当增加,高出社会平均工资一定比例;检察官助理薪酬增加幅度将大于书记员。

三是分步实施检察官延迟领取养老金。明确和细化检察官有条件延迟领取养老金的制度安排。自201431日起,试行基层女检察官延迟5年至60周岁领取养老金;自2015年起,试行二级高级检察官延迟至62周岁和一级高级检察官延迟至63周岁领取养老金。

经过近一年的实践探索,目前上海检察机关的各项改革试点工作已取得初步成效。检察办案组织初步形成,办案机制不断完善,办案责任进一步明确。与此同时,仍然存在的不足与困难,主要反映检察官员额控制压力较大;对检察官考核评价制度设计难度较大;针对司法行政人员的职业保障和职业发展尚未明确。此外,主任检察官制度定位还有待统一,主任检察官法律地位还有待确认;检察机关内设机构的整合,还需要周密论证。这些问题,将在试点工作中逐步加以解决。

2015年,上海检察机关试点改革工作将全面推开,需要全体检察人员统一思想认识,进一步凝聚改革共识,严格按照中央的部署和要求,有序稳妥推进改革;需要全体检察人员解放思想,大胆创新,在总结试点工作经验的基础上,不断形成和完善操作性强的工作机制和实施办法;更需要检察机关各级领导干部勇于担当,敢于攻坚克难,切实发挥核心和带头作用,开展深入细致的思想政治工作,确保队伍思想稳定,确保改革试点顺利进行。

 
 
 
 
 
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